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 I. Fragen zur heutigen Situation
Welche rechtsverbindlichen Vorschriften regeln in unserem Staat den Schutz der Tiere?Der Schutz der Tiere wird in erster Linie durch das Tierschutzgesetz und den auf seiner Grundlage geschaffenen Rechtsverordnungen (z.B. Tierschutz-Nutztierhaltungsverordnung, Tierschutz-Hundeverordnung, Gesetz zum Schutz der für Versuche und andere wissenschaftliche Zwecke verwendeten Tiere) geregelt. Der zentrale Grundsatz wird in § 1 Tierschutzgesetz formuliert: »Niemand darf einem Tier ohne vernünftigen Grund Schmerzen, Leiden oder Schäden zufügen«.
Auch die bundesdeutsche Verfassung enthält seit dem 1. August 2002 das Staatsziel Tierschutz. Dieses ist festgeschrieben in Artikel 20a Grundgesetz: »Der Staat schützt...die natürlichen Lebensgrundlagen und die Tiere...«. Deutschland ist weltweit der erste Staat, der dem Schutz der Tiere Verfassungsrang verleiht.
Ebenso beeinflussen europäische Richtlinien, die als Mindestnormen in deutsches Recht umgesetzt werden müssen, sowie europäische und internationale Übereinkommen die nationalen Tierschutzbestimmungen.
Außerdem gibt es noch zahlreiche andere Gesetze im bürgerlichen Recht, Vollstreckungsrecht sowie öffentlich-rechtliche Normen, die direkt oder indirekt das Eigentum und die »Nutzungsrechte« an Tieren für verschiedene Zwecke regeln, z.B. das Jagdrecht, das Fischereirecht, das Infektionsschutzgesetz und andere Sondergesetze.
Was können diese Rechtsvorschriften leisten?Das Tierschutzgesetz stellt Regeln auf, die bei menschlicher Inanspruchnahme von Tieren zu beachten sind; es legt zugleich fest, ob und in welcher Weise die zuständige Verwaltungsbehörde gegen Gesetzesverstöße einschreiten darf. Besonders krasse Verstöße gegen das Gesetz können als Straftat oder als Ordnungswidrigkeit verfolgt werden.
Welche Weiterentwicklung des Tierschutzes wurde durch die Aufnahme des Tierschutzes im Grundgesetz erreicht?Der Rang des Grundgesetzes verleiht dem Tierschutz einen wesentlichen Bedeutungszuwachs, der in alle staatlichen Bereiche ausstrahlt. Insbesondere ist nun das Tierschutzgesetz auch in solchen Fällen anwendbar, in denen es um Konflikte zwischen dem Schutz der Tiere und den in der Verfassung uneingeschränkten Grundrechten geht. Diese sind Freiheit der Wissenschaft und Lehre, Kunst sowie Religion. Im Unterschied zu diesen Grundrechten ist das Staatsziel Tierschutz allerdings nicht einklagbar. Dieser erhebliche Mangel würde erst durch die Einführung des Verbandsklagerechts beseitigt. Denn nur ein Verbandsklagerecht stellt sicher, dass ausgesuchte Tierschutz- und Tierrechtsverbände im Namen der Tiere bei Gericht Klage erheben können.
Was kann ich heute tun, um den Schutz der Tiere rechtlich sicherzustellen und welche Rechtsmittel stehen mir Verfügung?
[z.B. - Privatperson beobachtet Tierquälerei an einem Tier; - Privatperson beobachtet Tierquälerei in der (landwirtschaftlichen) Tierhaltung; - Verstöße gegen rechtsverbindlichen Haltungsvorgaben. - Was kann der Einzelne tun?]
Der Einzelne und auch Tierschutzverbände können gegen eine Tierquälerei Strafanzeige bei der Staatsanwaltschaft oder bei der örtlichen Polizei erstatten.
Wer Fälle von Tierquälerei beobachtet, kann dies auch der staatlichen Veterinärbehörde melden und diese bitten, sie möge die Sache kontrollieren und die Missstände abstellen.
Diese Vorgehensmöglichkeiten gelten in gleicher Weise für jede beobachtete Tierquälerei (z.B. in der Heimtierhaltung, in landwirtschaftlichen Betrieben, in Zirkussen, in Zoos, im Bereich der Tierversuche usw.)
Ob und inwieweit die Behörde oder die Staatsanwaltschaft tätig wird, entzieht sich dem Einfluss des Anzeigenerstatters. Kennzeichnend jedoch ist, dass der Anzeigenerstatter niemals Kläger, sondern lediglich Zuträger von Informationen an die Behörde oder die Staatsanwaltschaft ist. Der Anzeigenerstatter kann also keine gerichtliche Verhandlung herbeiführen. Tierschutzverbände können dementsprechend auch nicht an einer Gerichtsverhandlung mitwirken und sie können gegen Urteile keine Rechtsmittel (z.B. Berufung, Revision) zugunsten des Tierschutzes einlegen. Bestenfalls kommt es durch die Anzeige zu einer Anklage durch die Staatsanwaltschaft. Der Anzeigenerstatter bleibt jedoch am Verfahren unbeteiligt und kann nur Zuhörer oder Zeuge sein.
Sowohl bei der Tierquälerei durch Privatpersonen, als auch durch landwirtschaftliche Nutztierhaltung hängt die Frage der Einschlägigkeit, etwa der Strafnorm des § 17 Tierschutzgesetz, von den Umständen des Einzelfalls ab. Das Gesetz differenziert nicht nach Art der Tierhaltung o.ä..
Während Anzeigen im »Privatbereich« des Tierumganges (Beispiel: tierquälerische Haltung eines Hundes) noch relativ erfolgversprechend sind, sieht die Situation in der Nutztierhaltung gänzlich anders aus. Sollte tatsächlich ein Verstoß gegen eine Haltungsverordnung vorliegen, kann auch hier eine Anzeige erfolgreich sein. Sobald dies jedoch zumindest fraglich oder nicht der Fall ist, wird sich der Tierhalter regelmäßig darauf berufen, dass die Aufsichtsbehörden die Haltung nicht beanstandet hätten. Insofern sei dem Halter nicht bewusst gewesen, unrecht zu handeln. Unter Berufung auf diesen so genannten Verbotsirrtum stellen die Behörde das Verfahren in der Regel ein. Sofern es um ein Strafverfahren geht, wird hier regelmäßig auch die Schwere der Schuld als gering eingestuft und damit das Verfahren eingestellt!
II. Fragen, um die neuen Möglichkeiten mit der Verbandsklage aufzuzeigen
Was bedeutet die tierschutzrechtliche Verbandsklage und warum ist sie so wichtig?Die Verbandsklage würde Tierschutzverbänden ermöglichen, im Interesse der Tiere direkt als Kläger vor Gericht Klage zu erheben. Bisher dürfen juristische oder private Personen nur im eigenen Interesse, also wenn sie sich in ihren eignen Rechten verletzt fühlen, klagen. Wer selbst nicht klagen kann, z.B. Minderjährige oder in der Geschäftsführung Behinderte, erhält einen gesetzlichen Vertreter. Zwar sollen Tiere nach dem Tierschutzgesetz um ihrer selbst willen wirksam geschützt werden. Doch wird ihnen kein gesetzlicher Vertreter zugestanden, der zu ihren Gunsten klagen könnte - etwa hinsichtlich der Tierhaltung, der Unterlassung des Schächtens oder der Durchführung von Tierversuchen. Das heißt im Klartext, der Rechtsweg ist ausgeschlossen, um gegen staatliche Entscheidungen vorzugehen, wie z.B. gegen ergangene oder unterlassene Behördenbescheide.
Die Verbandsklage hat eine herausragende, vorbeugende Bedeutung. Allein schon durch ihre Existenz würde sie prophylaktisch im Sinne des Tierschutzes wirken. Dadurch, dass Tierschutzorganisationen grundsätzlich von diesem Klagerecht Gebrauch machen könnten, würden die staatlichen Behörden angehalten, nicht einfach nach Wünschen und Interessen von Tiernutzern, sondern nach objektiven Maßstäben der Rechtmäßigkeit zu handeln.
Welche Verbesserungen würde das Verbandsklagerecht für den Schutz der Tiere bringen?Vergleichsweise haben Menschenrechte deshalb ein hohes Gewicht, weil sie im Streitfalle einklagbar sind. Ein »Recht« dagegen, das vor Gericht nicht einklagbar ist, unterliegt keiner tatsächlichen Kontrolle. Im Bereich des Tierschutzes zeigt der Alltag, dass die Schutzvorschriften für Tiere im Behördenablauf und damit in der Praxis nicht ernst genommen werden. Wenn jedoch eine Klagebefugnis zugunsten der Tiere geschaffen wird, mit welcher die Einhaltung des Tierschutzgesetzes und anderer Schutzbestimmungen für die Tiere vor Gericht durchgesetzt werden kann, dann werden die Tierschutzvorschriften insgesamt eine weitaus stärkere Bedeutung als bisher erhalten. Denn im Konfliktfall muss mit einer unabhängigen gerichtlichen Entscheidung gerechnet werden.
Die Verbandsklage für den Schutz der Tiere brächte eine hohe Gewähr, dass die tatsächlichen Verhältnisse, wie es im Rechtsstaat erwartet werden muss, den gesetzlichen Anforderungen angepasst werden. Dies ist bisher oft nicht der Fall. Das zeigt sich am Beispiel der Tierhaltung: Obwohl die Vorschrift zur artgemäßen Haltung (s. § 2 Tierschutzgesetz) seit 30 Jahren besteht, wird erst jetzt, und dies außerordentlich schleppend, gemäß dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Hennenhaltung von 1999 darangegangen, die Vorschrift auch für andere Tierarten in die Tat umzusetzen.
Auch aufgrund von Chancengleichheit ist die Verbandsklage einzuführen. Denn gegenwärtig besteht eine außerordentliche Schieflage: So darf der Tiernutzer alle Rechtsbehelfe (wie z.B. Widerspruchsverfahren) durch sämtliche Instanzen nutzen, um gegen Tierschutzvorschriften, die von ihm als zuviel empfunden werden, vorzugehen. Aber gegen die Unterschreitung der gesetzlichen Mindestanforderungen - zu wenig Tierschutz - darf bisher niemand klagen. Dadurch bleibt der Tierschutz in vielen Fällen buchstäblich »auf der Strecke«. Das Staatsziel Tierschutz ändert daran nichts. Es ist nicht einklagbar, solange die Verbände keine Klagebefugnis haben.
Wo ist der Unterschied zu jetzigen Klagemöglichkeiten?Bei Rechtsverletzungen von Tieren können Tierschutzverbände und Privatpersonen nur Anzeige erstatten. Eine Strafanzeige wegen Tierquälerei oder gesetzwidriger Tiertötung und auch eine Anzeige wegen einer Ordnungswidrigkeit bei der Staatsanwaltschaft oder der Polizei kann bestenfalls den Anstoß für ein Verfahren bieten, weil nicht der Anzeigende sondern die Staatsanwaltschaft oder die Ordnungsbehörde bestimmen, was geschieht. Stellen diese die Ermittlungen ein, gibt es nur die Möglichkeit der Dienstaufsichtsbeschwerde. Aber eine Anklage etwa gegen einen Tierquäler kann kein Anzeigeerstatter erzwingen. Außerdem kann nur jemand bestraft werden, wenn ihm ein persönlicher Schuldvorwurf vorsätzlichen Handelns gemacht werden kann. Es gilt die Regel »im Zweifel für den Angeklagten« (siehe hierzu auch Fragen I, Ausführliche Informationen, Verbotsirrtum.).
Wird dagegen Tierschutzverbänden eine Klagebefugnis zugunsten der Tiere eingeräumt, dann können sie selbst die Klage einreichen und Beweisanträge stellen. Sie können die Verhandlung durch kompetente Fachleute wahrnehmen und alle gesetzlich zugelassenen Rechtsmittel (wie beispielsweise Berufung und Revision) einlegen. Der Tierschutz bekäme dadurch gegenüber den Tiernutzern erstmals eine Chancengleichheit, die nach üblichen rechtsstaatlichen Maßstäben selbstverständlich sein müsste.
Was würde sich in der Praxis ändern?
1. Was können wir heute rechtlich nicht prüfen lassen und warum können wir das nicht?Klagebefugt ist heute nur derjenige, der geltend machen kann, in eigenen Rechten betroffen zu sein. Eine solche Klagebefugnis haben die Tierschutzverbände zugunsten der Tiere bisher nicht. Praktisches Beispiel: Als vor etwa 15 Jahren Umwelt- und Naturschutzverbände die »Robbenklage« gegen die Vergiftung (Verklappung) der Nordsee beim Verwaltungsgericht Hamburg erhoben, wurden sie damit abgewiesen, dass sie kein gesetzliches Klagerecht hatten. Das Gericht konnte es deshalb völlig offen lassen, ob die behaupteten schweren Gesetzesverstöße vorlagen oder nicht. Das bedeutet: Noch so große Rechtsbrüche können auf gerichtlichem Wege nicht beseitigt werden, wenn diese Klagebefugnis nicht besteht (und dann gilt »wo kein Kläger, da kein Richter«).
2. Warum kann ein Wissenschaftler gegen den Beschluss der Behörde klagen, wenn diese ihm einen Tierversuch nicht genehmigt?Ein Wissenschaftler kann eben gerade deshalb gegen die Versagung einer Genehmigung von Tierversuchen klagen, weil er sich dabei auf ein Grundrecht, auf das der Freiheit der Wissenschaft, stützen kann. Er macht dann im Prozessfalle geltend, die Nichterteilung der Genehmigung sei gesetzwidrig, weil sie gegen sein Grundrecht verstoße.
3. Warum können umgekehrt Tierschutzorganisationen eine Behörde nicht verklagen, wenn sie einen Tierversuch genehmigt, welcher den Tieren schwere Leiden zufügt?Tierschutzorganisationen müssten als gesetzliche Treuhänder und Vertreter der Tiere anerkannt sein und es müsste ihre Klagebefugnis für die Tiere in einem Gesetz verankert sein. Nur dann könnten sie eine Behörde verklagen, damit diese nicht länger schwere Leiden der Tiere zulässt.
4. Wofür brauchen wir die Verbandsklage? Verbände können doch schon heute Anzeige wegen des Verdachts des Verstoßes gegen bestehende Rechtsvorschriften erstatten?Tierschutzorganisationen brauchen die Verbandsklage, um direkt vor Gericht Klage einzureichen. Bisher können Verbände und Privatpersonen lediglich Anzeige bei der Staatsanwaltschaft und der Polizei erstatten. Diese entscheiden dann über das weitere Vorgehen. Der Anzeigenerstatter hat keinen Einfluss darauf. Eine Anzeige betrifft stets nur ganz spezielle Vorschriften. Sie betrifft auch stets nur Vorgänge aus der Vergangenheit, richtet sich also nicht auf Beseitigung von Missständen auch für die Zukunft. Die Verbandsklage würde mit einem Antrag verknüpft sein, beanstandete Missstände dauerhaft und zukunftsgerichtet zu beseitigen. Sämtliche Gesetzesverstöße müssten durch Verbandsklage angreifbar sein, damit im Tierschutzbereich in weitaus höherem Maße als bisher das Tierschutzgesetz auch tatsächlich angewendet wird.
5. Tierschutzvereine und Einzelpersonen können schon heute gegen Anordnungen, die für die Zukunft angeordnete wurden, vorgehen (siehe Taubentötungen Mannheim). Warum würde eine Verbandsklage mehr bringen?Im Fall der Taubentötungen in Mannheim lässt sich feststellen: Die Tierschutzverbände haben zwar umfangreiche Strafanzeige erstattet, jedoch hat dies bei weitem nicht das Gewicht einer Klage. Ankläger könnte derzeit allein die Staatsanwaltschaft sein. Sie hat in Mannheim nach eigenem Gutdünken keine unabhängigen Sachverständigen befragt und keine Anklage gegen den Bürgermeister der Stadt Mannheim erhoben, sondern auf die ihm untergeordneten Veterinäre vertraut. Die Staatsanwaltschaft hat zugleich Rechtsauffassungen vertreten, die nicht überprüfbar sind, so auch, dass trotz der Aufnahme des Tierschutzes in das Grundgesetz massenhaft Tauben praktisch auf Verdacht wegen nur vermeintlicher Gefährdung menschlicher Interessen umgebracht werden dürfen.
6. Warum reicht es nicht aus, Anzeigen zu erstatten und somit der Staatsanwaltschaft das Anliegen /den Fall zu übertragen?Eine Verbandsklage würde sicherstellen, dass nicht die Staatsanwaltschaft als weisungsabhängige Behörde, sondern ein unabhängiges Gericht über die Sache entscheidet. Nötigenfalls müssten Sachverständige zu Streitfragen gehört werden. Das Gericht könnte bedeutsame Beweisanträge, die bei der Strafanzeige durch die Staatsanwaltschaft übergangen wurden, nicht außer Acht lassen. Anstelle der bisherigen Verdrängung der Problematik mit schwersten Schadensfolgen für die Tiere und für das Rechtsbewusstsein der Gesellschaft wäre eine echte Aufklärung der Streitfragen zu erwarten, die dem Ansehen des Rechtsstaats entspräche. Gerade an diesem Beispiel wird sichtbar, dass es häufig nicht genügt, einen Konfliktfall in die Hände der Staatsanwaltschaft zu geben. Außerdem darf es für die Beseitigung von Missständen nicht darauf ankommen, ob ein strafbares Vergehen vorliegt oder nicht.
7. Was kann heute getan werden, wenn der begründetet Verdacht besteht, dass rechtsverbindliche Haltungsvorgaben (Rechtsverordnungen) die Umsetzung des § 2 Tierschutzgesetz nicht erfüllen? z.B. Käfighaltung Legehennen?Am Beispiel der Tierhaltungsnorm des § 2 Tierschutzgesetz: Die Einhaltung dieser Vorschrift steht überhaupt nicht unter Strafe, denn strafbar ist allein das vorsätzliche Zufügen »länger anhaltender oder sich wiederholender erheblicher Schmerzen oder Leiden der Tiere«. Für § 2 Nr. 1 Tierschutzgesetz ist es nur erforderlich, dass die Tiere ihre artgemäßen Grundbedürfnisse befriedigen können. Ein Verstoß dagegen gilt nicht einmal als ordnungswidrig, kann also auch nicht von einer Ordnungsbehörde verfolgt werden. Diese Ausgangslage zieht ein hohes Maß an Vollzugsdefiziten im Bereich der Tierhaltung nach sich. Wenn die Tierhaltungsnorm des § 2 Tierschutzgesetz für alle Tierarten einheitlich umgesetzt werden soll, eine konkretisierende Verordnung aber fehlt oder dem maßgeblichen Gesetz nicht entspricht, müssten Tierschutzverbände dagegen klagen können.
Warum konnte gegen die damalige Hennenhaltungsverordnung geklagt werden?Im Falle der Käfighaltung von Legehennen konnten einzelne Bundesländer Kraft ausdrücklicher gesetzlicher Ermächtigung (Normenkontrollklage) gegen die Hennenhaltungsverordnung klagen. Sie klagten mit der Behauptung, diese Verordnung sei verfassungswidrig, weil sie das höherrangige Tierschutzgesetz verletze. Nur weil das Land Nordrhein-Westfalen für diese Klage gewonnen werden konnte, war das Bundesverfassungsgericht in der Lage, die Nichtigkeit der Hennenhaltungsverordnung verbindlich festzustellen.
Könnten nicht so genannte Tierschutzbeauftragte den Schutz der Tiere sicherstellen?Einrichtungen, in welchen Tierversuche durchgeführt werden, müssen nach § 8 b Tierschutzgesetz Tierschutzbeauftragte einstellen. Diese haben zwar das Recht und die Pflicht, auf die Einhaltung von Vorschriften im Interesse des Tierschutzes zu achten, sie können aber nicht gegen eine nach ihrer Auffassung gesetzwidrige Genehmigung von Tierversuchen klagen. Sie sind, wie dieses Beispiel zeigt, deshalb nicht im Stande, den gesetzmäßigen Schutz der Tiere sicherzustellen. Außerdem gibt es in den Bundesländern Hessen und Niedersachen so genannte Landestierschutzbeauftragte, die bei den für Tierschutz zuständigen Ministerien angesiedelt sind. Auch sie sind grundsätzlich nicht klagebefugt; Sie müssten dieses Recht erst durch einen Beschluss der Landesregierungen erhalten.
Was kann die Verbandsklage im Tierschutz leisten?Eine Verbandsklage für Tierschutzverbände ließe erwarten, dass die riesige Kluft zwischen dem Wortlaut und Sinn der gesetzlichen Regelungen und der täglichen Praxis mit Hilfe von gerichtlichen Entscheidungen überwunden werden kann. Das Vertrauen in den Rechtsstaat würde dadurch gestärkt, weil der Schutz des Schwächeren, hier des Tieres, nicht länger ständig übergangen werden dürfte.
Welches Fazit lässt sich nach der bisherigen Erfahrung mit Strafanzeigen im Bereich des Tierschutzgesetzes ziehen, soweit es um verbreitete Missstände geht?Die Erfahrungen der vergangenen Jahrzehnte zu Strafanzeigen gegen Legebatterien, gegen tierquälerische Pelztierfarmen u.a. zeigen, dass dadurch ausgelöste Ermittlungsverfahren zwiespältig sind: Sie können zwar die Tiernutzer insbesondere bei gerichtlicher Beschlagnahme und Durchsuchung psychisch stark belasten und sie im besten Falle mürbe machen. Sie haben sich aber nach der Ermittlungspraxis der Staatsanwaltschaften nicht als zielführend erwiesen. Zu einer Anklage der Staatsanwaltschaften ist es fast ausnahmslos nicht gekommen, zu einer strafrechtlichen Verurteilung wegen Tierquälerei ist es in keinem Falle gekommen. Allerdings wurde das Tierschutzgesetz in weiten Teilen nicht in die Tat umgesetzt, wie das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Hennenhaltung vom 06.07.1999 zeigt.
Die »strafrechtliche Keule« hat sich als letztlich nicht geeignet und nicht differenziert genug erwiesen, um auf eine zukunftsorientierte Änderung der Verhältnisse im Einklang mit dem Gesetz hinzuwirken. Eine Strafanzeige brachte regelmäßig auch deshalb nichts, weil die behauptete Straftat nicht nur verbreitet war, sondern auch von den Aufsichts- und Regierungsbehörden nicht beanstandet wurde. Eine wirkliche Klärung von Streitfällen durch gerichtliche Präzedenzentscheidungen kann also nur durch das Instrument der Verbandsklage erreicht werden.
III. Fragen zur Umsetzung
Warum sollen nur ausgesuchte Verbände ein Klagerecht bekommen?Es widerspräche unserem Rechtssystem, wenn jeder beliebig ein Klagerecht bekäme, d. h., ohne persönlich in seinen gesetzlich anerkannten Rechten betroffen zu sein. Die Justiz wäre damit überfordert.
Nur solche Verbände sollten in Angelegenheiten des Tierschutzes klagen und Rechtsbehelfe (wie z.B. Widerspruchsverfahren) einlegen können, die insbesondere nach ihrer personellen, sachlichen, finanziellen und fachlichen Ausstattung dazu im Stande sind. Außerdem müssen sie nach ihrer Vereinssatzung für die treuhänderische Wahrnehmung der Interessen der Tiere einzutreten haben. Es muss gewährleistet sein, dass klagebefugte Verbände eine zweckentsprechende Prozessführung erwarten lassen (z.B. der Bundes- oder Landverband einer anerkannten Tierschutzorganisation). Im Falle der Niederlage vor Gericht muss die Organisation außerdem in der Lage sein, die Kosten des Verfahrens zu tragen.
Könnten dann Tierschutzorganisation vor allen Gerichten treuhänderisch klagen, wenn die Verbandsklage eingeführt ist?Die Verbandsklage ändert nichts an der Zuständigkeit der jeweiligen Gerichte. Die Verbände müssen sich genauso an die bestehenden gesetzlichen Regeln halten, wie auch jeder andere Kläger. Will also - nach gesetzlicher Einführung der Verbandsklage - ein Tierschutzverband gegen eine Verwaltungsbehörde auf Vornahme, Unterlassung oder Aufhebung eines Verwaltungshandelns betreffend den Schutz der Tiere klagen, dann muss der Verband generell zunächst einen Rechtsbehelf (z.B. typischerweise Widerspruch) bei der Aufsichtsbehörde einlegen und muss sich dann, falls er damit abgewiesen wird, an das zuständige Verwaltungsgericht wenden.
Die Rahmenbedingungen für die Zulässigkeit einer Verbandsklage muss der Gesetzgeber festlegen. Dies hat er bereits auch für die naturschutzrechtliche Verbandsklage im Bundesnaturschutzgesetz, für die Verbraucherschutzklage im Unterlassungsklagengesetz und für die Wettbewerbsklage im Gesetz gegen unlauteren Wettbewerb ausdrücklich geregelt.
Wer ein Klagerecht zugunsten von Tieren erhält, muss, wenn er mit der Klage unterliegt, sämtliche Anwalts- und Gerichtskosten tragen. Auch deshalb muss die finanzielle, fachliche und personelle Ausstattung des Verbandes geeignet sein, um einen solchen Prozess im Sinne gerichtlicher Präzedenzentscheidungen für Streitfälle führen zu können.
Wer entscheidet über die Einführung einer Verbandsklage?Darüber entscheidet ausschließlich die parlamentarische Mehrheit nach einem entsprechenden Gesetzgebungsverfahren. Das ist sowohl auf Bundes- als auch auf Landesebene möglich.
Wo würde die Verbandsklage festgeschrieben? (Welche Möglichkeiten gibt es, das Verbandsklagerecht einzuführen? Wie könnte das Verbandsklagerecht gesetzlich formuliert werden?)Die Zulässigkeit der Verbandsklage kann im Tierschutzgesetz oder in einem anderen Bundesgesetz festgelegt werden. Sie kann ebenfalls auch auf Landesebene in einem Landesgesetz formuliert werden.
Der Gesetzgeber wird sich dabei ganz sicher an den bisher bestehenden Regelungen orientieren, die deshalb etwas genauer beschrieben werden sollen.
a) Nach § 59 Bundesnaturschutzgesetz erteilt das Bundesumweltministerium einem rechtsfähigen Verein auf Antrag eine Anerkennung, wenn er gemäß seiner Satzung ideell und auf Dauer vorwiegend den entsprechenden Zielen verpflichtet ist, über das Gebiet eines Landes hinausgeht, seit mindestens drei Jahren tätig ist, die sachgerechte Aufgabenerfüllung seiner Satzung erwarten lässt, als gemeinnützig anerkannt ist und grundsätzlich jedem Mitglied offen steht. Die ausdrücklich anerkannten Verbände werden am Zustandekommen naturschutzrechtlicher Vorschriften beteiligt und können nach § 61 Bundesnaturschutzgesetz in einem näher festgelegten Rahmen Rechtsbehelfe einlegen.
b) Ähnliches gilt für das Unterlassungsklagengesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27.08.2002. Nach dessen § 3 Abs. 1 Ziffer 2 sind rechtsfähige Verbände unter genau festgelegten Voraussetzungen zur Klage berechtigt, so nach § 3 Abs. 1 Ziffer 2 Unterlassungsklagengesetz. Hier heißt es: »soweit sie insbesondere nach ihrer personellen, sachlichen und finanziellen Ausstattung imstande sind, ihre satzungsgemäßen Aufgaben der Verfolgung gewerblicher Interessen tatsächlich wahrzunehmen, und, bei Klagen nach § 2, soweit der Anspruch eine Handlung betrifft, die geeignet ist, den Wettbewerb auf diesem Markt wesentlich zu beeinträchtigen«. Nach dem Sinn der Regelung soll hiernach der Rechtsverkehr von unwirksamen allgemeinen Geschäftsbedingungen freigehalten werden, damit die ranghöhere Norm generell zur Geltung kommt (vgl. näher Palandt-Bassenge, 62. Auflage 2003, S. 2690 ff.).
c) Die wettbewerbsrechtliche Verbandsklage wird in ähnlicher Weise nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 des Gesetzes gegen den unlauteren Wettbewerb zugunsten von Verbänden ermöglicht, wobei der Gesetzeswortlaut mit der Regelung des § 3 Unterlassungsklagengesetz übereinstimmt.
d) Nach dem Entwurf eines bayerischen Gleichstellungsgesetzes für Menschen mit Behinderung, Stand 19.07.2002, »sollen die materiellen Regelungen zur Gleichstellung von Menschen mit Behinderung und zur Herstellung von Barrierefreiheit durch besondere prozessuale Instrumente in ihrer Durchsetzbarkeit gefördert werden« (s. die Begründung des Gesetzentwurfs S. 46). Nach Artikel 16 wird ein Verbandsklagerecht zugunsten gesetzlich zugelassener Verbände anerkannt und erwähnt, dass diese Regelung »eine zulässige Ausnahme von § 42 Abs. 2 Verwaltungsgerichtsordnung darstellt, welche auch durch Landesgesetz erfolgen kann«. Dabei wird allerdings das Verbandsklagerecht nicht allumfassend zugestanden, sondern nur für Verstöße gegen im Einzelnen und abschließend aufgezählte landesrechtliche Vorschriften. Allerdings liegt insoweit ebenso wie bei den Verbandsklagen nach b) und c) die Besonderheit vor, dass benachteiligte Menschen (Behinderte, Verbraucher, Wettbewerber) weiterhin eine umfassende Klagemöglichkeit haben und die Verbandsklage insoweit nur ein zusätzliches Instrumentarium zur besseren Sicherung des Rechtsverkehrs darstellt. Deshalb ist es nachvollziehbar und begründet, dass die Befugnis zu derartigen Verbandsklagen im Zusammenhang stehen muss mit einem Klärungsbedarf von allgemeiner Bedeutung.
IV. Argumente gegen die Verbandsklage, parteipolitische Standpunkte
Welche Argumente werden gegen die tierschutzrechtliche Verbandsklage vorgebracht?1). Eine These lautet, die Verbandsklage widerspreche unserem deutschen Rechtssystem, denn § 42 der Verwaltungsgerichtsordnung legt fest, dass nur derjenige Klage erheben kann, der sich in seinen eigenen Rechten verletzt fühlt. Dies aber ist änderbar. Denn es liegt in der souveränen politischen Entscheidung des Gesetzgebers, ob er auch für den Bereich des Tierschutzes Handlungsbedarf zur Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage erkennt, so wie er es bereits für die Bereiche Naturschutzrecht, Verbraucherschutz-, Wettbewerbs- und Gleichstellungsrecht getan hat bzw. auf den Weg bringen wird.
Zieht man insoweit einen Vergleich zum Naturschutzrecht, das unabhängige Rechtmäßigkeitskontrollen durch die Einführung der Verbandsklage ermöglicht, dann ist eine gleichartige Entwicklung im Tierschutzrecht nahe liegend, weil dort ebenfalls eine unabhängige Rechtsmäßigkeitskontrolle nur durch das Instrument der Verbandsklage erreicht würde. Dies gilt umso mehr als auch der Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen im Jahre 1994 den Verfassungsrang erhalten hat, wie dies im gleichen Rahmen seit 2002 für den Tierschutz gilt.
Nachdem der Gesetzgeber in verschiedenen anderen Bereichen die Rechtmäßigkeit des Rechtsverkehrs neben den Individualklagen durch einzelne Betroffene zusätzlich durch Verbandsklagen sichert, muss dies erst recht im Bereich des Schutzes wehrloser Mitgeschöpfe gelten, um deren Grundbedürfnisse anzuerkennen und sie vor der Zufügung von Leiden zu schützen.
2) Eingewendet wird auch, die seitherige Tiernutzung würde durch das Verbandsklagerecht unzumutbar erschwert. Dies trifft nur dann zu, wenn eine rechtswidrige Situation vorhanden ist. Eine derartige Kontrollmöglichkeit zum Schutze der sonst wehrlosen Tiere zu schaffen, muss als wesentliche Forderung des Rechtsstaats verstanden werden. Dies umso mehr, als der effektive Schutz der Tiere nun den hohen Rang des Grundgesetzes erhalten hat.
3) Befürchtet wird mitunter auch eine Klageflut: Richtig ist, dass es bisher im Vergleich zu anderen Rechtsgebieten sehr wenige Gerichtsentscheidungen zu wichtigen tierschutzrechtlichen Fragen gibt. Wird die Verbandsklage eingeführt, dann wird sicher der echte gesetzliche Klärungsbedarf vor Gericht kommen, aber das ist auch gut so. Die Anzahl der Klagen wird sich aber bald auf ein Normalmaß einpendeln, ähnlich wie es im Naturschutzrecht mit einigen gerichtlichen Präzedenzentscheidungen geschehen ist. Übrigens mit gutem Erfolg, wie die Untersuchung des Unabhängigen Instituts für Umweltfragen von Prof. Dr. Alexander Schmidt, Fachhochschule Anhalt, zu 67 Fällen der Verbandsklage im Naturschutz aus den Jahren 1997 bis 1999 zeigt. Die Präzedenzentscheidungen der Gerichte waren von großer Bedeutung für den Verwaltungsvollzug, sie waren überdurchschnittlich erfolgreich, weil ein Drittel aller Fälle mit einem Erfolg oder mit einem Teilerfolg endete.
Um eine Auflistung und damit Eingrenzung der tierschutzrechtlichen Problemfälle zu erreichen, die durch die Verbandsklage erfasst sein sollen, lassen sich folgende Anwendungsfälle nennen:
a) Aufgrund des Antrags eines Tiernutzers erteilt die Verwaltungsbehörde eine Genehmigung - etwa unter Zurückweisung von Einwendungen Dritter für eine Geflügelmastanlage oder gegen den Rat von Mitgliedern der Tierschutzkommission für Tierversuche. Eine Überprüfung der Rechtmäßigkeit des Genehmigungsbescheids lässt sich nur gewährleisten, wenn für diese Fälle anerkannten Tierschutzverbänden Rechtsbehelfe (z.B. Einlegen von Widerspruch) und Klagemöglichkeiten zugunsten der Tiere eröffnet werden.
b) Nach § 16 a Satz 1 Tierschutzgesetz »trifft die zuständige Behörde die zur Beseitigung festgestellter Verstöße und die zur Verhütung künftiger Verstöße notwendige Anordnungen«. Wenn die Behörde jedoch trotz eklatanter Missstände untätig bleibt und nicht die notwendigen Anordnungen im Interesse eines effektiven Tierschutzes trifft, dann muss der Rechtsbehelf (z.B. Einlegen von Widerspruch) und die Klagemöglichkeit anerkannter Tierschutzverbände Abhilfe schaffen. Wenn über dieselbe Sache jedoch gerichtlich verhandelt und entschieden wurde, versteht es sich im Interesse der Rechtssicherheit, dass ein solches Verfahren nicht beliebig neu aufgerollt werden kann, sondern nur bei einer neuen Lage, über die noch nicht entschieden wurde.
c) Die Klagemöglichkeit von Verbänden sollte auch dort gelten, wo eine Rechtsverordnung eine Rolle spielt, die möglicherweise nach Auffassung des Gerichts dem höherrangigen Gesetz oder dem Grundgesetz widerspricht. Dies erscheint nicht problematisch, da ohnehin die allgemeinen Regeln gelten. Danach hat ein Gericht das Verfahren gem. Artikel 100 Grundgesetz auszusetzen und die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts einzuholen, sobald es eine Vorschrift, auf deren Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt, für verfassungswidrig hält.
Die Tierschutzverbände wollten die Verbandsklage nach der Bundestagswahl 2002 im Koalitionsvertrag von SPD und Bündnis 90/Die Grünen verankert wissen. Die Bemühungen waren umsonst. Wie stehen die im Bundestag vertretenen Parteien bislang zum Thema?
Von Seiten der CDU und der CSU war hinsichtlich der Einführung der tierschutzrechtlichen Verbandsklage von der Befürchtung einer Klageflut zu hören. Dies hat dann wohl damit zu tun, dass in vielen Bereichen keine gesetzmäßigen Verhältnisse bestehen. In diesem Falle ist er erstrebenswert, dass die rechtsstaatlichen Kontrollmöglichkeiten wahrgenommen werden und sobald als möglich greifen.
Aus Kreisen der SPD wurde die Aussage bekannt, dass das gegenwärtige gesetzliche Instrumentarium im Bereich des Tierschutzes ausreichen würde. Doch diese Auffassung ist unzutreffend.
Das Staatsziel Tierschutz schafft einen wesentlichen Bedeutungszuwachs für den Schutz der Tiere und für die Anwendbarkeit des Tierschutzgesetzes. Um diesen neuen Rang in die Tat umzusetzen, bedarf es aber gerade verfahrensmäßiger Absicherungen mit Hilfe rechtsstaatlicher Kontroll- und Klagemöglichkeiten. Erst dann lassen sich Tierschutzverstöße auf unabhängige Weise wirksam bekämpfen. Es geht nicht an, die ganze Last der Tierschutzgesetzgebung nur einer staatlichen Gewalt, nämlich der Exekutive zu überlassen, die weisungsgebunden ist. Die unabhängige gerichtliche Instanz kann nur dann tätig werden, wenn der Gesetzgeber die tierschutzrechtliche Verbandsklage einführt, denn »wo kein Kläger, da kein Richter«.
Bündnis 90 / Die Grünen haben sich eindeutig für die tierschutzrechtliche Verbandsklage ausgesprochen.
Von der FDP wurde uns bisher keine Position mitgeteilt.
V. Verbandsklage und Klagemöglichkeiten in anderen Bereichen
Für welche Bereiche und wann wurde die Verbandsklage eingeführt? Welche Beurteilungen sind hierzu bekannt?Siehe III.,Frage Wo würde die Verbandsklage festgeschrieben? und IV.
Die Verbandsklage wird auch unter dem Gesichtspunkt der Chancengleichheit gefordert, was bedeutet dies?Die Tiernutzer haben im Hinblick auf menschliche Grundrechte alle gesetzlichen Rechtsbehelfe (wie z.B. Widerspruchsverfahren) und Klagemöglichkeiten, um sie belastende staatliche Entscheidungen anzugreifen oder auf Erteilung von begünstigenden Genehmigungen zu klagen. Das Prinzip der rechtsstaatlichen Chancengleichheit bedeutet, dass gleiche Rechte, die für Tiernutzer bestehen, auch für anerkannte Tierschutzverbände eingeführt werden müssen. Dies gilt im Interesse der sonst wehrlosen Tiere, da der Rechts- und Sozialstaat gerade dem Schutz der Schwächeren verpflichtet ist. Es gilt aber auch im Interesse weitester Kreise tierfreundlicher Menschen, deren Mitgefühl und Selbstverständnis durch die stetige Missachtung und Misshandlung der Tiere in schwerem Maße beeinträchtigt wird.
Dr. jur. Eisenhart von Loeper, Rechtsanwalt
Annabell Thilo, Wissenschaftliche Mitarbeiterin (Universität Bonn)
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